《长沙市行政规范性文件管理规定》《长沙市行政规范性文件合法性审查建议办理工作规定》政策解读

一、出台背景

我市行政规范性文件管理工作起步早、起点高，经过多年的实践探索，形成了良好的工作局面。但为了进一步扩宽管理认知的有效覆盖面，同时推动管理工作向纵深发展，市司法局组织起草了两规定。一是全面落实上级规定的需要。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明确指出，各地各部门要完善行政规范性文件制发管理制度。省人民政府也对原《湖南省规范性文件管理办法》有关内容作出了修改。新形势下，深化“放管服”改革、优化营商环境、推动政务信息公开等不同方面，对规范性文件的制定、出台均有新的要求。二是普遍提升工作能力的需求。规范性文件起草和执行工作涉及面广，影响大，专业性强，需要内容全面且操作性强的管理制度作为工作指南。文件的起草思路是全面覆盖、解决难点、明晰热点、固化优点。文件内容既有据可依，又考虑了执行需求，还大范围地汲取意见，具有较强的操作性和可行性。

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二、起草经过

全面梳理与行政规范性文件管理相关的上位规定，在《长沙市规范性文件制定规则（试行）》（长政发〔2013〕5号）和《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》（长政办发〔2010〕28号）的基础上，充实内容、修正不足、按需细化，形成征求意见稿后，向市政府办公厅、市发改委、市生态环境局等市直部门，湘江新区管委会、高新区管委会等园区，各区县（市）司法局等共64家单位征求意见。同时，通过起草单位门户网站、微信公众号向社会公开征求意见。7月底举行专家论证会，充分吸收专家意见，并对不宜采纳的作出现场回应、解释。9月，又听取省司法厅、市人大常委会负责有关工作同志的意见，对文件再行修改，最终形成了现在的送审稿。

三、内容说明

（一）管理规定

《管理规定》共分为六个部分，包括总则、制定权限、制定程序、技术规范、监督管理和附则，共六十二点。其中需要特别说明的重点内容有：????

1.行政规范性文件的概念

针对实务中对行政规范性文件内涵、外延把握不准的问题，《规定》第三点以特征概括和否定列举的方法，从正、反两个角度阐释对“行政规范性文件”的理解，确保应管尽管。

2.制定主体公示制度

编制有权制定行政规范性文件的主体清单，既满足了“三统一”编号工作的实际需要，又是对行政审批制度改革中规范权力运行要求的落实。依据机构改革的实际情况，我市已先后三次梳理、公布本级行政规范性文件制定主体名单，《规定》第八点对这一成熟做法予以明确。

3.禁止性内容

通过全面整合上位规定的相关内容，《规定》第十四点列举了包括不得创设行政许可、行政处罚等在内的十条行政规范性文件内容“红线”，进一步明晰了文件起草工作的权限边界。

4.公众参与机制

建设法治国家已成为我国全体上下共同追求的目标，广大群众参与其中乃应有之义。《规定》第十八至二十一点，构建了包括适用情形、征求意见的对象和方法、意见反馈，以及听证方式在内的公众参与机制，既是对公民权利的保障，也对制定机关如何听取意见作出了指引。

5.报审材料的规范

报送审议的材料是各起草单位最为关心的问题。《规定》第二十三点详细列举了包括送审稿文本、起草说明、征求意见情况等在内的应当提交的材料，以形式规范倒逼起草将应当履行的程序落实到位。

6.后期管理

文件的贯彻执行是行政规范性文件管理不可或缺的部分，《规定》第五章对文件施行过程中的舆情研判处置、有权机关的审查监督、公民和法人的审查建议、应对新情况的动态清理、责任追究等后期管理事项予以规范，形成了对行政规范性文件“有始有终”的闭环管理。

（二）工作规定

《工作规定》全文共十八点，对原《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》（长政办发〔2010〕28号）进行了修改。一是调整依据，增补新依据，删除关联度不大的依据。二是规范用语，依据上位规定更改相关表述，如将“规范性文件”修改为“行政规范性文件”，将“审查申请”修改为“审查建议”。三是强化审查，强调政府法律顾问、有关专家在合法性审查中的运用，细化了合法性审查的内容，明确了针对不同违法违规情形应当如何处理。四是突出便民。认可以“信函”方式提交建议书，同时明确申请人在书面申请有困难时可以“口头”方式提出建议；将审查机构确认受理的时间由5个工作日缩减至3个工作日。

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