关于加快小城镇建设的意见
长沙市人民政府
关于加快小城镇建设的意见
长政发〔2005〕54号
各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
为贯彻落实党中央关于全面繁荣农村经济、加快城镇化进程的战略部署，现就加快我市小城镇建设提出如下意见：
一、明确发展目标，构筑城镇体系
（一）确立我市小城镇建设的指导思想
牢固树立和落实科学发展观，贯彻“科学规划、合理布局、特色鲜明、市场运作”的方针，以县城扩容提质和加快中心镇建设为重点，着力提升城镇功能，改善人居环境，努力创新小城镇建设管理体制，全面提高小城镇建设的整体水平，促进我市经济、社会和环境协调发展。
（二）构筑结构合理的城镇体系
根据长沙市城市总体规划、城镇体系规划和土地利用总体规划，依托交通网络、环境保护、社会发展等专项规划，按照“人口向城镇集中，工业向园区集中，农业向基地集中”的原则，构筑具有特色的中心城市—中等城市—小城市—中心镇—一般镇的城镇体系。到2010年，全市城镇化水平达到61％，市级重点镇和中心镇建成区面积达到3－5平方公里，居住人口达到3—5万人；建制镇保持在70个左右，建成一批现代化示范村。到2020年，形成科学合理的城镇体系，全市城市化水平达到70％，浏阳市区、宁乡县城城市人口达到30万以上，部分重点镇形成5—10万人的小城市规模，建制镇保持在57个左右，人口规模1—5万人，50％的中心村成为现代化新型村庄。
二、科学制定规划，强化监督管理
（一）认真抓好小城镇规划的修编
要围绕加快县域经济发展，按照区域设施共建、资源共享的原则编制小城镇总体规划。规划必须遵循资源利用与环境保护协调发展的原则，发挥小城镇的生态优势，弘扬和发展“湖湘文化”的丰富内涵。规划必须遵循规划委托、方案选优、咨询论证、社会公示等程序，由具备相应资质的单位编制。县以下重点扶持城镇规划要按小城市要求进行编制和调整。
（二）切实抓好小城镇规划的实施
1、实行城镇总体规划分级审批。《长沙市城市总体规划》划定的都市区范围所有乡镇的总体规划由市人民政府审批；其他重点扶持城镇的总体规划由所在县（市）政府审批，并报市规划行政主管部门备案。
2、强化小城镇规划管理。全面推行“两证一书”的规划许可制度。积极推行控制性详细规划引导下的经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度。重点扶持城镇规划区不单独审批宅基地，对已批未建、不符合城镇规划的，必须异地选址。按规划集中建设居住小区和农民新村，鼓励农民进镇购房。要严格控制城市的污染工业向农村扩散，防止一些可能产生的重大隐患问题向农村转移。
3、强化城镇规划实施的监督。加强规划实施情况的监督检查，认真接受同级人大、政协的监督，进一步强化上级对下级、社会公众和新闻媒体的监督，建立健全城镇规划实施的监管机制。建立城镇规划稽查制度和责任追究制度，以及重要规划的报告、备案制度。
三、合理利用土地，优化土地资源
（一）优先安排重点扶持城镇的建设用地指标
市国土资源局对重点扶持城镇的建设用地计划应予以倾斜，其用地指标在下达给各地的年度用地计划中给予一定比例的单列。对落户在重点扶持城镇的大型建设项目或工业项目，优先安排用地指标。对基础设施建设确需用地，经国土资源部门同意后，重点扶持城镇可按照土地利用规划，征用50－100亩的启动用地，在５年内以“退宅还田”、“退厂房还田”和复垦开发新增耕地、土地整理等方式予以抵补。对重点扶持城镇，可在区县（市）区域范围内基本农田保护率不降低的前提下，报请批准机关调整“农保率”。
（二）加快集体土地使用权流转
重点扶持城镇建设用地中的集体土地在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权在本城镇集体经济组织内流转，保持集体土地的性质不变。工业区、住宅区和公用设施的建设用地，经批准可有偿使用农民集体所有的土地。在重点扶持城镇工业区内，允许以集体土地使用权投资入股兴办企业。在取得农村集体经济组织同意的前提下，也可将集体土地依法转为国有土地。
（三）扩大土地有偿使用范围
重点扶持城镇要大力推行招标和拍卖方式供地，建立存量闲置土地与土地开发整理的项目库，加强用地调控，积极推进土地开发整理产业化。
四、加快基础建设，提升城镇功能
（一）加快小城镇基础设施建设
构筑中心城区与重点扶持城镇的快速交通体系，以二级公路标准完善县城—重点扶持城镇—一般镇之间的道路系统。促进中心城区与县城之间的公交互通。根据地理条件，加快中心城区供水管网向城郊城镇延伸，县城及重点扶持城镇的供水管网向邻近乡村延伸，实现区域水资源优化配置。积极开展小城镇污水集中、垃圾无害化处理试点，鼓励污水处理回收利用，实现垃圾资源化、减量化、无害化。大力抓好城镇绿地系统建设，各类工程建设项目必须编制绿化设计，绿化工程要与建设项目同步实施。
（二）明确相关建设标准
县城按中等城市标准建设，到2010年，城镇居民人均住宅建筑面积达到30平方米；供水普及率达到99%；燃气普及率98%；建成区绿化覆盖率30%；人均公共绿地面积6平方米；人均道路面积12平方米；城镇污水集中处理率65%；垃圾无害化处理率75%。到2020年，城镇居民人均住宅建筑面积达到35平方米；供水普及率达到99.8%；燃气普及率100%；建成区绿化覆盖率40%；人均公共绿地面积7.5平方米；人均道路面积16平方米；城镇污水集中处理率90%以上；垃圾无害化处理率90%以上；城镇空气环境质量达到二级。
重点扶持城镇按小城市标准建设，到2010年，城镇供水普及率达到96%；建成区绿化覆盖率30%；人均公共绿地面积5平方米；人均道路面积11平方米；人均体育场地面积1.5平方米；污水处理率30%；垃圾无害化处理率80%。到2020年，供水普及率达到98%；建成区绿化覆盖率45%；人均公共绿地面积8平方米；人均道路面积12平方米；污水处理率45%以上；垃圾无害化处理率达到100%。
（三）加大基础设施建设的投入力度
1、实施“521”工程。到2010年，建成5个城郊型卫星城镇作为小城镇建设示范区；引导20个左右的重点扶持城镇优先发展；四县（市）每年引导10万农民转为市民。
2、市级财政的资金安排。从2005年开始，市财政每年在市本级预算中安排1000万元：其中城建资金430万元，农业资金330万元，预算资金240万元，用于“521”工程建设项目的引导和补助，以后年度专项资金的增加按程序报批。专项资金由市小城镇建设协调领导小组统一调配管理，使用和分配严格执行《长沙市小城镇重点建设项目资金实行“以奖代投”考核办法》的规定。
3、各县（市）人民政府可参照市人民政府的做法，出台相关的资金配套政策，扶持重点城镇基础设施建设。
4、市区洞井镇、青竹湖镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内政府土地收益执行收支两条线管理，收入全部用于本镇范围市政基础设施建设和土地开发。四县（市）范围重点扶持城镇规划区内土地出让纯受益实行收支两条线管理，留镇部分不低于80％，用于该镇市政基础设施、公共服务设施建设和土地开发。
5、市直各有关部门在安排专项资金时，对重点扶持城镇符合专项资金使用范围的项目，应优先考虑，切实提高其科技、文化、教育、交通、园林绿化、水利、电力、通信、卫生、环保、消防和市场等建设水平，并辐射和服务周边村镇。
（四）切实加强城镇综合管理
小城镇建设必须严格执行基本建设程序，落实好建设工程招投标制、工程监理制、合同管理制、工程备案制，健全建设工程施工许可证发放制度，加大建设工程文明施工管理力度，提高建设质量和建设水平。加大综合执法力度，进一步搞好镇容镇貌管理，治理城镇“四乱”现象。加强城镇交通管制，规范路标、路牌设置。重点扶持城镇特别要做好镇区出入口风貌的营造，提升城镇整体形象。
五、开放投资领域，着力经营城镇
（一）实施多元化投融资
推行小城镇建设投资主体多元化，项目运营企业化，设施享用商品化。除法律、法规明确规定外，放开对民间资本投资小城镇基础设施、公用设施的限制。按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励以公有民营、民办公助、股份制等多种方式，吸引私人资本，境内外法人资本投资参与小城镇基础设施、公共设施和园区建设。重点扶持城镇重大基础设施建设项目可通过申请发行债券等方式，探索直接融资的渠道。有条件的重点扶持城镇可建立专门的城镇建设投资开发公司，筹集和运作城镇建设资金，实现综合开发，滚动增值。建立债务偿还机制，增强风险防范意识，将负债建设规模控制在合理的限度内。
（二）改革公用事业价格、收费制度
对能提供产品和服务、有确定受益者并能计价收费的项目，要按照保本微利的原则，调整价格，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。对能按照市场化运营的环卫、园林、市政等公用事业经营单位，要进行公司制改造，吸引社会资金投资入股，转换经营机制，增强企业自我发展能力。
六、引导人口聚集，集中产业兴镇
（一）鼓励和引导农村人口向小城镇集聚
实行按居住地登记户口的户籍管理制度。在小城镇建成区落户的农村居民，其集体土地的承包经营权可以继续保留，并享受原所在村的村级集体资产权益及承担相应义务，同时允许在3年内继续享受农村计划生育政策。
（二）鼓励各类人才到小城镇创业
支持大、中专毕业生到小城镇工作，对于有突出贡献的人才，政府要给予荣誉鼓励和物质重奖。城镇国有、集体、私营等企业应按照国家规定参加社会医疗、失业、养老保险。鼓励农民带资进入小城镇务工经商办企业，加快小城镇民营企业发展，对进入城镇新设立的科技型、农产品加工型的企业，工商行政管理部门应在法律、法规允许的范围内加大扶持力度。
（三）加快社区改制
小城镇规划区内的村委会、村民组要依法逐步改为社区居委会建制。在调整规划和建设用地时，要打破城乡分割体制，建立市场经济体制下的新型社区保障体系。原村集体经济组织可改为社区股份合作制组织等法人实体，但不得以任何形式平调原村级集体资产，原村民凭股权参与分配和管理。
（四）集中建设城镇工业小区
坚持以产业聚集带动城镇发展，各地人民政府要放宽招商引资条件，鼓励工业企业向城镇工业小区集中。新上项目原则上均应进入工业小区，存量项目逐步转移至工业小区，严格控制在工业小区以外批准新的工业用地和工业增量项目。
七、稳步推进改革，完善综合职能
（一）逐步建立稳定、规范的分税制体制
按照调动县（市）区、镇两级积极性、财权与事权相结合的原则，合理划分收支范围，在保证原有上缴数的前提下，确保基数外新增的大部分财力留镇用于发展。尚不具备实行分税制条件的镇，可以前3年地方平均财政收入为基数，采用收入递增包干、增收全留或增收分成等办法。
（二）建立职能完备的重点扶持城镇镇级财政
按照“一级政府、一级财政”的要求，市级重点扶持城镇经申请批准后，可设立独立的一级财税机构和镇级金库，具体办理镇财政收支业务。
（三）规范收入管理
重点扶持城镇镇域内的各项收入，包括基金收入和预算外资金等全部纳入镇财政的收入范围，实行统一管理，统一预决算制度。镇域范围内收取的城镇维护建设税、契税、营业税、车船使用税，以及城镇土地使用税、土地增值税、印花税等县（市）留成部分，城建配套费等除按规定上缴中央和省以外，按收入实绩全部纳入镇财政，实行收支两条线管理，由市和县（市）区两级财政全额拨付给镇财政。
（四）适时调整乡镇行政区划
按照依法、必要、可行的原则，根据重点扶持城镇的经济、社会发展需要，及时将周边的有关乡镇并入本镇。城镇密度很高且交通便捷的地区，可根据实际需要，撤并部分乡镇。提倡行政村的撤并，鼓励分散的自然村向镇区或中心村迁移。
（五）健全机构设置
四县（市）规划、建设、城管等部门可在重点扶持城镇设立派出机构，加强管理、做好服务。
八、加强组织领导，促进健康发展
市小城镇建设协调领导小组负责小城镇建设的组织协调和指导工作。各级建设部门是小城镇规划、建设、管理的主管部门，要在各级党委、政府的领导下，充分发挥职能作用。有关部门要从大局出发，制定更加优惠的政策和扶持措施，为小城镇建设和发展创造一个宽松的环境。
县（市）区、乡镇政府是小城镇建设的直接组织者，对小城镇规划、建设、管理起主导作用，要充分发挥主观能动性，把这项工作列入任期目标责任制，建立经常性的督促检查和考核制度，把重点扶持城镇改革与发展成效作为考核工作成绩的重要内容。对列为市级重点扶持城镇实行动态管理，市小城镇建设协调领导小组要制定具体的考核办法，加大对有关部门各项政策落实情况的督查考核力度，确保支持小城镇发展的各项优惠政策落到实处，促进全市小城镇健康快速发展，加快农村城镇化、城乡一体化进程。
附件：我市重点扶持城镇名单（28个镇）
长沙市人民政府
二OO五年十月二十四日
附件：
我市重点扶持城镇名单（28个镇）
国家、省、市重点镇13个：长沙县金井镇、江背镇、黄兴镇；望城县高塘岭镇、雷锋镇、丁字镇、星城镇；浏阳市大瑶镇、永安镇；宁乡县玉潭镇、花明楼镇、双凫铺镇；市区洞井镇。
城关镇1个：长沙县星沙镇。
规划小城市2个：浏阳市洞阳镇、宁乡县横市镇。
主城区的建制镇2个：开福区青竹湖镇、天心区大托镇。
规划都市区的中心城镇6个：长沙县暮云镇、朗梨镇、黄花镇；望城县铜官镇、含浦镇、坪塘镇。
规划都市区外中心城镇4个：浏阳市官渡镇、镇头镇；宁乡县黄材镇、煤炭坝镇。
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